随着各地农业机械化水平的不断提高，有效破解土地细碎化问题，加快推进现代农业的发展，成为当前我国农业农村工作的重要任务。农业农村部印发的《关于稳妥开展解决承包地细碎化试点工作的指导意见》，为更好保障和实现农户承包经营权益，促进土地资源优化配置，提高耕地利用效率提供了指引。
峄城区位于山东省枣庄市南部，全区耕地总面积约54万亩。根据笔者的调研，近年来峄城区立足承包地经营集约化程度低、机械化水平低、农民种粮积极性低以及耕地碎片化、劳动力老龄化的“三低两化”实际，积极探索，创新工作机制，开辟了一条破解承包地细碎化问题的新路径：坚持“承包权不动，经营权连片”工作思路，积极探索创新“三个三”工作机制，逐项破解在推进承包地连片经营过程中农民参与意愿低、连片经营收益低、流转后承包地用途监管难等问题。
目前，该区粮食种植面积比两年前增加7700亩、总产增加8100吨、单产增加2.74%，明显体现出破解地块细碎化问题的成效。其具体做法体现在以下三个方面。
创新“三级联动”机制，破解“农民参与意愿低”难题。当地充分尊重农民意愿，创新“两区”管理模式，提高农民流转土地积极性。
一是区级“政策引领”。峄城区专门出台扶持承包地适度规模经营实施方案，创新推出划分“自种区”和“经营区”的“两区管理”土地规模经营模式，原则上将最肥沃的土地划为“自种区”，交由愿意种田的农户自主耕种，“经营区”土地统一交给新型经营主体实施规模经营。“两区管理”模式，解决了农民因种粮收益低而种地热情下降的难题。比如，阴平镇东金庄村有一块连片面积260亩的山坡地，通过实施土地整理改造，变成“地平整、旱能灌、涝能排、路相通”的大块良田。村“两委”将其划为“经营区”，由村党支部领办合作社共同经营，吸纳40名农民就业，年可增加务工收入3万元。
二是镇街“示范带动”。充分发挥镇街、村居在组织实施农业生产经营服务中的核心作用，选择3个乡镇推行试点工作。实行租金预付制度，土地流转经营主体提前支付一年或半年的土地租金，夏种或秋种前一个月为当年土地流转费交割期，如果逾期不交，农户有权收回土地，这样的做法提高了群众积极性。2022年以来，全区经营主体累计预付土地租金、风险保证金等2266万余元，实现土地规模经营5.1万余亩，其中连片面积500亩以上的达到3.82万亩。
三是村居“党员先行”。充分发挥党员模范带头作用，以行政村为单位开展承包地经营权流转意愿调查，有流转意向的农户填写申请表，将农户自愿出让的土地情况进行登记、建立台账。针对流转的地块，以村为单位测量绘制现状图，标明农户原本经营地块的面积、位置等信息，由土地原承包户主和村“两委”干部签字确认，以便流转终止时“地归原主”，切实解除群众后顾之忧。
创新“三条路径”机制，破解“连片经营收益低”难题。峄城区积极探索三种有效路径，发掘耕地规模经营效益。
一是村集体组织推动模式。由村集体组织，规划整理、对外发包村内土地，引进新型经营主体经营，打破原有的地界田埂，形成规模经营发展模式。土地经过整理改良、土地“边角料”资源再利用等措施，实现减垄增地、减沟增地、减路增地，耕地面积增加了8%左右，促进了田地细碎化问题的解决，有力提升了对大型农业企业的吸引力。比如，峄城区金辉农机专业合作社负责人刘辉说：“土地规模经营是一次很好的机遇，我们通过‘党支部领航+大户经营+合作社经营’模式，承包了连片土地1888亩，充分发挥机械生产优势，降低了生产成本，提升了土地经营效益，年实现收入27.4万元。”这和直接与农户对接、分散零散承包同等面积的土地相比，收益增加接近20%。
二是“股份合作+全程托管”模式。区、镇两级分别设立“全托管”信息服务平台、服务中心，引导村集体经济组织、农资生产经营企业、粮食收储企业和金融、保险机构等共同参与“全托管”服务，逐步实现“全托管”服务“一网覆盖”“一屏通办”。村党支部领办创办土地股份合作社，将愿意入社农民的土地集中起来，依托社会化服务组织，提供耕、种、管、收“全托管”服务，带动小农户与现代农业有机衔接。
三是“联合体经营”模式。坚持全产业链思维，以涉农龙头企业为主导，大力推广“龙头企业+合作社+基地”模式，鼓励龙头企业发展订单农业，与村集体经济组织、农业种植专业合作社、农机专业合作社等主体建立企业联合体，让农民分享产业增值收益。比如，古邵镇双楼村与山东榴园粮油股份有限公司签订产供销一体经营协议，农民土地租金由过去的每亩500元增加到1000元，同时带动集体增收1.85万元。
创新“三要素管理”机制，破解“监督管理难”问题。认真做好谋划策划规划，防止可能出现的土地经营权流转不顺畅、流转关系不稳定、流转土地用途易“跑偏”等问题，促进工作高效开展。
一是审好“人”，严格把关主体资质。支持农民群众发展家庭农场、农民合作社等新型经营主体，建立新型农业经营主体名录管理制度，对纳入名录的家庭农场、农民合作社给予贷款、保险等方面的优惠政策，鼓励国资、农业龙头企业等参与土地适度规模经营。去年，与村集体新达成合作的经营主体共35个，其中有国资背景企业5个，新型经营主体14个，经营大户16个。
二是看好“地”，严密监管土地用途。由村“两委”承担监管流转土地用途的主要责任，在流转经营合同中体现相关条款；区、镇农业农村部门一年开展两次监督检查，确保流转土地生产经营主要用于粮食生产，严禁借经营搞变通，严禁改变土地使用性质，严禁耕地“非农化”“非粮化”，从源头实现了“耕地保护与增加粮食生产并重”的目的。
三是用好“技”，严谨开展生产服务。全力整合良种、良田、良技、良机等优势资源，推动大面积单产提升，积极推广粮食与适宜经济作物间作套种，增加流转经营主体收入，提高经营主体种植粮食的积极性。目前全区优质粮种植面积达到100%，每亩实现增收400元左右，综合成本反而下降约20%。
地处鲁南的枣庄市峄城区逐项破解在推进承包地连片经营过程中农民参与意愿低、连片经营收益低、流转后承包地用途监管难等问题，所取得的成效是十分显著的，对类似地区具有较强的参考借鉴意义。
（作者徐恒杰单位系农民日报社；作者刘飞单位系山东省枣庄市峄城区委）