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陈海真:关于农村土地承包经营纠纷调解 仲裁工作的几点思考
发布时间:2019-09-16  浏览次数:  来源:广东省农业农村厅政策法规与改革处  

    摘  要:为充分发挥农村土地承包经营纠纷调解仲裁在化解土地承包经营纠纷和农村社会矛盾中的作用。本文对近十年来广东省贯彻落实《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的情况进行了全面总结,梳理归纳发展中的一些问题,并以问题导向提出工作建议。

党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署,开启了新时代农业农村现代化的新征程。2019年1月1日,新修订的《农村土地承包法》正式施行。这些将对实施近10年的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》提出新的机遇挑战。在此背景下,笔者对近十年来广东省贯彻落实《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的情况进行了全面总结,梳理归纳阻碍其发挥作用的突出问题,并以问题导向提出工作建议,以期为其适应新形势、新要求,展现新作为,在营造和谐稳定的基层社会环境,推动乡村振兴战略全面实施中发挥更大作用提供参考。

    一、做好农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作的必要性

习近平总书记指出“农村稳定是广大农民切身利益”。农村稳,则社会安。保持农村社会稳定是国家得以长治久安的基石。农村稳定靠发展,根本靠深化改革。深化农村改革,主线仍然是处理好农民和土地的关系,要坚守底线,保持农村土地承包关系稳定并长久不变,巩固和完善农村基本经营制度。农村土地承包经营纠纷调解仲裁作为化解农村土地承包经营纠纷的重要手段,在促进农村经济发展和社会稳定中具有不可或缺的作用。
(一)解决农村土地承包经营纠纷的现实需要。随着农村改革不断深入,农村经济迅速发展,国家各项强农惠农政策出台,农村土地的经济价值显著提高,农民对土地的关注度日益增加,由于部分地区《农村土地承包法》贯彻执行不到位、二轮土地延包不完善、经济组织成员身份界定不清等各种原因引发的农村土地承包经营纠纷呈现多发态势。据不完全统计,近年来,广东全省法院一审审理的涉地类案件中,涉及承包地经营纠纷的比例一直在90%左右。2018年,广东各级农业部门及农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系受理的承包地经营纠纷量比上年增长30.77%。
表1:2015-2018年各种途径处理承包地纠纷量  

时间

类型

全省法院一审受理

涉农地类案件

全省法院一审涉承包地案件

诉讼以外途径受理的涉承包地纠纷

2015

2505

2237

1837

2016

2510

2285

3072

2017

2462

2259

3904

2018

2770

2534

5639

    目前,农村土地承包经营权确权登记颁证工作进入收尾阶段,遗留的历史问题都是“难啃的硬骨头”,涉地纠纷愈加敏感复杂,维护农民土地承包权益面临的任务更加繁重,更加需要充分发挥调解仲裁的作用,有效制止和纠正侵害农民土地承包经营权的行为,为维护农民土地承包权益提供法律武器。
(二)构建多元化矛盾纠纷化解机制的重要环节。农村土地承包经营纠纷调解仲裁与行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调共同构成了多元化纠纷解决机制。鉴于农村土地承包经营纠纷具有政策性、时效性和敏感性的特点,运用调解仲裁化解纠纷,“性价比更高”(详见表2),尤其是相比诉讼,具有更加明显的优势:一是免费,突出了其公益服务性质。二是便捷,仲裁程序设置简明方便,可以在纠纷发生地所在的乡镇或村进行。三是高效,所有程序自受理仲裁申请之日起六十日内结束,案情复杂需要延长的,延长期限不得超过三十日。但仲裁机构作出的生效调解书、裁决书同样具有法律效力,一方当事人逾期不履行的,另一方可以向基层人民法院申请强制执行。
表2:当前解决农村土地承包经营纠纷的主要途径

类别

内容

定义

显著特征


 

自行

和解

通过双方当事人自行协商达成谅解。

节约时间、精力、费用,化解农地纠纷的最佳选择。但和解协议具有契约性质,双方靠自愿履行。


 

调解

指双方当事人自愿选择彼此信任的第三人从中斡旋,通过相互谅解、让步,达成一致,解决纠纷。

解决争议的传统方式。具体分为人民调解、行政调解、仲裁调解、诉讼调解等几种方式。其中前两者调解达成的协议具有合同性质,靠自愿履行,不具有法律效力。而仲裁调解形成的调解书一旦生效即发生法律效力,在一方当事人不履行调解书时,另一方当事人可以直接申请法院强制执行。


 

仲裁

由当事人将民事纠纷交由第三方组织和人员从中裁决,当事人遵照执行的一种制度。

土地承包经营纠纷仲裁属非协议仲裁,一方即可启动仲裁申请,裁后可审,非诉讼前置程序。劳动仲裁也属非协议仲裁,但是诉讼前置程序。商事仲裁需双方当事人达成仲裁协议,方可启动仲裁申请。商事仲裁一裁终局,裁后一般不可再诉。


 

诉讼

公民、法人和其他组织在其民事权益受到侵害或与他人发生争议时,请求法院通过审判予以司法保护的行为。

可以不需经过协商、调解、仲裁程序,直接起诉。也可以自收到裁决书之日起30日内向人民法院起诉。具有成本高、耗间长的特点。


 

信访

公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。

非《农村土地承包法》所规定的土地承包纠纷解决途径,但是当前行政主管部门解决矛盾纠纷最常采用的渠道,具有“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的特点,成本低、程序简便。但可能引发越级上访、群体上访,且处理不当,易形成积案,难以化解。


 

 

(三)为推动平安中国建设夯实基础。2012年起,农村土地承包调解仲裁工作被纳入综治工作(平安建设)考评体系。综治工作(平安建设)考评每年进行一次,旨在通过对各地各部门推进平安建设的举措和取得成效进行考核评价,推动各级党委、政府和有关部门落实社会治安综合治理领导责任制,采取有效措施推进平安建设,不断增强人民群众安全感。综治工作(平安建设)考评是推动平安中国建设的重要引擎,是落实地方、部门强化平安责任的重要抓手。做好农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作,切实维护农村社会和谐稳定,将为建设平安中国、完善社会治理体系和提升社会治理能力夯实基础。

 

    二、广东农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作现状
《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实施以来,广东省认真做好宣传贯彻工作,采取“省政府统一发文部署、省农业农村主管部门由点到面逐步推进”的总体思路,通过“督导机构设立、加强宣传培训、制定配套制度、编撰纠纷调处指南和案例、充分使用平安中国建设综治工作考评指挥棒”等多措并举,落实“调解优先、可裁可审、裁后再审”的调解仲裁制度,逐步形成了“乡村调解、县市仲裁、司法保障”的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系和多元化矛盾纠纷化解机制。

 

    (一)农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系趋于完善。截至2018年12月底,广东省108个涉农县已全部成立了农村土地承包仲裁委员会,其组成人员数1739人,仲裁员2302人,仲裁办工作人员526人。乡(镇)正式批准设立或明确农村土地承包调解委员会1242个,配备调解员数8191个,设立村组调解小组22052个,配备村组调解人员70987个。乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系逐步形成。

 

    (二)农地承包经营纠纷调解仲裁能力和条件大幅提升。各地依托“平安中国建设综治工作考评”工作,加强仲裁员培训、完善基础设施建设、制定规章制度,大幅提升仲裁条件和能力。如阳江、惠州两市所辖涉农县(市、区)不仅全部建立了完善的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系,而且建立了标准的仲裁庭、合议调解室、案件受理室、档案会商室,配置了必要的办公设施和配备了专职工作人员。调解仲裁已成为当地化解纠纷的主要渠道。

 

    (三)农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系作用初显。2018年,全省农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系受理农地矛盾纠纷总数4854件,其中乡村调解机构调处4316件,农村土地承包仲裁委受理纠纷559件,调解482件,开庭裁决56件。工作开展比较好的阳江调处农村土地承包经营纠纷225件,其中乡村调解170件,农村土地承包仲裁委受理55件(其中调解9件,裁决46件)。

 

    (四)工作中形成了一批特色亮点。阳江阳东区在开展农地确权中,对涉及面广、影响大的典型纠纷案例进行立案仲裁,引导相关纠纷参照“判例”进行化解,形成了“依靠仲裁机构,‘判例式’化解纠纷”的阳东模式;韶关仁化县充分利用“一村一法律顾问”的驻村律师司法资源,聘请驻村律师担任调解员;珠海斗门区通过购买服务的形式,与律师事务所专业团队合作,加强土地承包纠纷调解仲裁队伍建设。 
实践证明:农村土地承包经营纠纷调解仲裁作为化解矛盾纠纷法治框架治理体系中的一环,为公正、及时调处农村土地承包经营纠纷、化解矛盾提供了便捷通道,确保群众诉求能反映、矛盾能化解、权益有保障。

 

    三、农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构运作存在的困难及制约因素 
《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》将调解仲裁纳入规范化、法制化轨道,拓宽了农村承包地经营纠纷的解决渠道。但该法实施近十年,农村土地承包调解仲裁机构在广东省发挥的作用仍然有限,2018年全省108个仲裁机构实际开展工作的仅占10%左右。据调查,若乡村调解不成功,信访仍然是纠纷解决的主要途径。2018年,仅省级农业农村主管部门收到涉承包地越级上访案件244宗,占全省此类纠纷总量的4.33%,而全省农村土地承包仲裁机构受理纠纷数量仅占9.91%。究其原因,虽有农民群众对《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》认知度不高及寻求信访渠道解决问题的惯性思维,但从调研情况看,农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设存在的问题也严重影响了其发挥作用,归纳起来主要有:

 

    (一)思想认识有待进一步提高。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》明确提出“农村土地承包仲裁委员会在当地人民政府指导下设立”。尽管涉农县(市、区)均成立了仲裁机构,但部分县级党委政府思想上对仲裁机构的作用认识上不到位,并未指导运行。农业农村主管部门依据“设立农村土地承包仲裁委员会的,其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担”,误以为仅仅是农经部门的职能,工作中过于强调困难,未积极主动向党委政府寻求支持。在工作方法上,大多沿用信访方式处理纠纷,即使信访途径未能妥善解决,未能及时引导农民采取调解仲裁的方式解决。

 

    (二)农村土地承包经营纠纷调解仲裁条件尚需进一步完善。开展农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作,两个重要前提条件尚待完善:

 

    1.仲裁人员匮乏。一是专职、专业人员少。自2000年机构改革后,基层农经机构大幅削弱,县级农经人员平均1人、乡镇0.1人,定编已难以适应现行工作量的要求,一套人马兼任仲裁员、调解员,精力不够。反观该项工作做得好的地区,或者如阳江所有区县仲裁机构独立运作,或者如上海奉贤区、河南通许县有农经站,人力资源相对充裕,可以实现专人专岗;二是素质参差不齐。调解仲裁员既需具备农村土地承包政策法规知识,又要具备各类民事法律知识,还要通晓农村民俗习惯和具备较强的说服劝解能力,目前县、乡(镇)两级农经人员素质良莠不齐,且粤东、粤西、粤北等欠发达地区法律服务资源不足和专业人才匮乏,不能满足纠纷案件调解仲裁的需要。

 

    2.财政经费不足。由于农村土地承包经营纠纷调解仲裁免费,仲裁机构日常开销、办案食宿、交通、仲裁员补贴等各项开支,均需财政经费支出。但对于粤东、粤西、粤北的一些贫困山区,财政经费难以落实到位,成为制约工作开展的重要因素。

 

    (三)农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构的特殊定位制约了工作开展。农村土地承包经营纠纷调解仲裁裁后可审的特殊设置,最大限度赋予了农民自主选择的权利,在实践中却容易让人产生误解,即立法似乎缺乏对仲裁委员会和仲裁员能力的信任。由于调解仲裁不收费,仲裁员基本属于义务劳动,在付出大量人力物力财力后,如果当事人对结果不满意最终又起诉,仲裁裁决被否定,一方面造成人力、经费的极大浪费,同时也一定程度上打击了仲裁员的积极性。另外,仲裁机构没有强制执行权,裁决一般涉及赔偿金额及返还承包地,即使裁决生效,执行难成为申请人维护权益的最后一道障碍。

 

    (四)社会各界对《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》认知度偏低。基于对农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构定位问题存在异议,基层农经部门对农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作缺乏积极性,主动宣传《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的动力不足,加上立法时间短等各种因素,造成社会各界对该法知晓度低。笔者在调研中发现,有些基层人民法院将农村土地承包经营纠纷仲裁视同劳动仲裁,将其作为受理案件的前置条件。有些基层人民法院视农村土地承包经营纠纷仲裁为商事仲裁,认为“一裁终局”,法院不应再受理。

 

    (五)农村土地承包经营纠纷仲裁裁决和法院判决存在较大差异。农村土地承包跨度近四十年,纠纷类型复杂多样,仲裁裁决和法院判决受各种因素影响会存在一定差异。但有两种影响因素值得重视。一是依据不同。比较常见的是涉及农村土地承包合同的纠纷。《广东省高级人民法院审理农村土地承包合同纠纷案件若干问题的指导意见》依据1999年最高人民法院发布的《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》(已于2008年废止)制定,所规定的合同解除条件同《农村土地承包法》的精神相抵触。二是理解差异。往往造成立案受理不一致。如《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定受理条件为“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的,人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”。“未实际取得”就存在不同理解:有的认为第一轮土地承包以来未取得,有的认为从第二轮土地延包以来未取得。因为这个原因,阳江市某仲裁庭近年来裁决26宗案件,有25宗被县级人民法院推翻重审,造成该地仲裁机构不愿再受理案件。长此以往,一方面严重影响法院和仲裁机构各自的公信力,也易形成一些“久拖难决”的信访案件。

 

    四、关于完善农村土地承包经营纠纷调解仲裁制度的几点思考
结合工作实际,笔者认为破解当前难题的路径和方法应从以下几个方面入手:

 

    (一)强化思想认识。习近平总书记在“坚持底线思维着力防范化解重大风险”专题研讨班上强调“既要有防范风险的先手,也要有应对和化解风险挑战的高招”。农村土地承包经营纠纷调解仲裁,作为新形势下方便快捷化解农村土地承包经营纠纷的有效形式和重要手段,无疑是一个“高招”。各级党委政府尤其是县级党委政府应充分认识构建完善的矛盾纠纷多元化解机制是国家治理体系和社会治理能力现代化的要求,将农村土地承包经营纠纷调解仲裁纳入多元化化解机制统筹推进。农业农村主管部门应积极转变思想观念,树立依法定途径处理土地承包经营纠纷的意识,认真做好农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作,并积极主动向本级党委政府做好汇报,争取支持。

 

    (二)确保法律法规具有一致性。一是确保法律条款之间的衔接。建议《土地管理法》修订时,确保相关法律条款与《农村土地承包法》保持一致,避免法律冲突。如目前《土地管理法》关于“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地”的规定与《农村土地承包法》的部分条款相抵触。二是确保最高人民法院审理土地承包经营纠纷的司法解释和地方高级人民法院发布的审理土地承包纠纷的指导意见与有关法律特别是新修订的《农村土地承包法》保持一致。对于一些法律法规没作明确或易产生歧义的法律条款,由上级主管部门协商最高人民法院统一标准,出台处理纠纷的政策指引。

 

    (三)完善农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构的运行机制。一是强化农村土地承包经营纠纷仲裁裁决的法律效力。在依法治国的大环境下,我国法律体系越来越完善,即使法律专业人士、司法从业人员,尚不能通晓全部法律,尤其涉及农村承包地的纠纷,历史背景复杂、时间跨度长、涉及面广、政策性强,若法律未明确规定且不了解政策背景很难作出判断。作为长期从事农经工作的仲裁员,对于这类疑难案件把握会更加精准。建议在立法上借鉴商事仲裁制度强化土地承包经营纠纷仲裁裁决的法律效力。这样既有利于保护仲裁员的积极性,同时也能提升法院工作效力。二是完善机构设置。如阳江全市的土地承包仲裁机构虽独立运作,但没有设定人员编制,工作人员均为借调,其做法在各地人员编制普遍紧张的情况下不具有可推广性。建议上级主管部门协调相关部门确定人员编制,设立由农业农村部门业务指导但独立于农村土地承包管理部门运作的仲裁机构。三是理顺仲裁员资格审定机制。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实施以来,仲裁员资格如何审定一直未明确,各地做法各异。2015年,农业农村部推动仲裁员纳入国家职业分类大典,但相应的仲裁员资格鉴定考核程序仍未明确。建议可借鉴劳动仲裁的做法,授权由省级主管部门组织考试、经上级主管部门审查发放资格证书,确保仲裁员任职资格的权威性和规范性。

 

    (四)建立农业农村部门与法院协作机制。一是农业农村部门与法院建立沟通协调机制。可开展法律知识和农村土地承包政策等方面的交叉宣传培训,实现“法官懂政策、仲裁员通法律”。在场地、法律人才、裁决结果执行等方面,互相支持配合,实现资源共享。二是建立案件会商机制。建立农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构与基层人民法院会商机制,对于一些疑难案件,进行分析研判,确保案件在仲裁环节达成一致意见,既确保土地承包经营纠纷仲裁裁决的权威性,一旦进入诉讼程序也减轻法院工作压力。三是出台广东省农村土地承包纠纷案件处理指引。结合广东实际,省级农业农村部门配合省高级人民法院出台《关于审理农村土地承包合同纠纷案件若干问题的指导意见》,并定期发布典型指导案例,统一仲裁机构和人民法院对同一类型案件的审理标准与裁判尺度。

 

    (五)优化整合资源。一是人力整合。在完善乡村调解体系上,乡镇一级将承担土地承包经营纠纷调解的人民调解委员会或司法所加挂农村土地承包调解委员会牌子;或者由镇农办、司法、妇联等有关部门抽调人员组成农村土地承包调解委员会;在村组一级,充分利用村级理事会、维稳员、驻村律师等作为村组调解小组、专业调解人员发挥作用。在仲裁员人才队伍建设中,可以聘请公职律师、驻村律师、退休法官等法律人才,提升队伍整体素质。二是场所整合。利用现有劳动仲裁、商事仲裁或法院资源,解决由于场所问题造成仲裁机构无法运转的难题。

 

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