2016年10月21日 来源：中国经济时报
主持人彦文
特邀嘉宾
吴奇修财政部农业司司长、国务院农村综合改革办公室主任
党国英中国社会科学院农业发展研究所研究员
李应宝湖北省南漳县财政局
圆桌论坛
实证测度结果表明，我国财政农业支出效率不容乐观，无论从各省份情况看还是从全国平均情况和区域情况看，都存在效率损失现象，其中尤以纯技术效率损失最为严重。造成我国财政农业支出效率不高的原因主要在于财政资金投入不足且分散、结构不合理以及监督不力等三方面。财政支农资金政策亟须调整改革。
近年来，我国财政支农资金投入力度不断加大，从2004年的337．6亿元增加到2013年的13799亿元，10年间增长了近41倍，为农业发展提供了有利支撑。然而实证测度结果表明，我国财政农业支出效率不容乐观，无论从各省份情况看还是从全国平均情况和区域情况看，都存在效率损失现象，其中尤以纯技术效率损失最为严重。造成我国财政农业支出效率不高的原因主要在于财政资金投入不足且分散、结构不合理以及监督不力等三方面。财政支农资金政策亟须调整改革，本次圆桌论坛组织了三个不同视角、不同层面的观点对此问题进行探讨。
吴奇修：着力构建符合农业供给侧结构性改革要求的财政支农政策体系
根据中央全面深化改革的统一部署，针对农业农村经济发展出现的一些趋势性、苗头性问题，近年来中央财政在推动农业结构调整、促进农业发展转变等方面开展了一些有益的探索，在农业补贴、价格支持、资源保护等财政支农政策改革领域取得了积极进展。在农业补贴方面全面实行农业“三项补贴”改革，实施渔业成品油价格补贴改革，探索农业结构调整，探索农业产业融合；价格支持改革方面开展目标价格补贴试点，实行玉米生产者补贴制度；在生态保护方面，在坚持做好退耕还林还草补贴、草原生态保护补奖等重大生态保护政策的基础上，探索资源的保护利用机制，推动耕地保护利用和开展耕地轮作休耕试点。
尽管目前的财政支农政策改革对推动农业供给侧结构性改革发挥了积极作用，但各项改革刚刚起步，各方面对农业供给侧结构性改革的认识还不尽一致，相关政策衔接还需要一个过程。突出表现为：一是缺乏系统性的农业供给侧结构性改革财政引导政策。目前的试点绝大部分尚处于探索阶段，呈散点、碎片化分布，目标也往往单一化、片面化，部分政策的效果还需要时间的检验。同时，农业供给侧结构性改革还没有形成明确的时间表和路线图，相应的财政支持政策有待进一步系统梳理和重构。二是对推动农业供给侧结构性改革的部分薄弱环节支持不够。推进供给侧结构性改革涉及的措施往往是长期形成的政策难点，也是政策空白点，行之有效的办法还不多。特别是在提高农产品质量方面，方向是推动标准化生产，建立农产品品牌，实现优质优价，但激励政策如何切入尚待探索；在促进农民增收方面，推动农民分享二、三产业利益，但机制如何落地有待观察；在培育多种形式适度规模经营和培育新型经营主体方面，既要发挥市场的决定性作用，但政府的调控引导也不可缺失。诸如此类，核心是处理好政府与市场关系，把准政策调控引导的力度、节奏、时机。
在总结以往成功经验的基础上，要紧紧围绕农业供给侧结构性改革目标，按照“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的要求，统筹好增加优质农产品和调减过剩农产品、政府和市场、当前和长远、力度和节奏的关系，以优化产业布局、延长产业链条、推进节本增效、促进可持续发展为重点，建立健全以需求为导向，以科技为支撑，以提高农产品有效供给为目标的财政支农政策体系。
（一）稳定支持粮食尤其是口粮生产。落实好中央提出的“粮食基本自给、口粮绝对安全”的战略目标，实现习近平总书记提出的“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮”的要求，坚持稳定支持粮食生产尤其是口粮生产的政策力度。一是继续实施财政直接补贴和水稻、小麦最低收购价政策，确保种粮农民收益稳定。二是支持实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，建设旱涝保收高标准粮田，实施耕地质量与保护提升行动，确保耕地质量不下降，积极推进科技创新，加快发展现代种业，推进农业信息化和机械化，让农业插上科技的翅膀。三是建立粮食主产区利益补偿机制，实施产粮大县奖励政策，稳步提升产粮大县人均财力水平，调动地方政府重农抓粮积极性。
（二）加快推进重点品种结构调整。坚持政府引导、农民自愿的原则，逐步建立支持休耕轮作的财政政策，有计划、按步骤地探索推动农业“休养生息”，积极支持调整玉米、生猪和牛奶的生产结构。一是实施好米改豆、粮改饲补贴政策，到2020年完成调减“镰刀弯”地区5000万亩玉米种植面积任务，通过种养结合，将粮仓变为“粮仓＋肉库＋奶罐”。二是支持优化生猪生产区域布局，推进规模化、标准化养殖，有效解决生猪粪污资源化利用问题，探索规模场生猪目标价格保险制度，稳定生猪养殖市场。三是支持加强奶源基地建设，选育优良品种，种好草、养好牛、产好奶，提质量、保安全、打品牌，恢复国人对国产奶的信心。
（三）支持发展多种形式的适度规模经营和发展壮大新型经营主体。以新型农业经营主体为抓手发展农业适度规模经营。一是支持家庭农场和农民合作社发展壮大。引导大学毕业生、新型职业农民、务工经商返乡人员兴办农民合作社和家庭农场；加大扶持力度，建设全国示范家庭农场和农民合作社；加大对家庭农场和农民合作社带头人的培训力度，提升经营管理水平。二是支持农业产业化龙头企业发展壮大。积极优化龙头企业生产环境，完善财政税收政策，引导其重点发展农产品加工流通、电子商务和农业社会化服务，在增强供给效率的同时，带动农民增收致富。三是大力发展农业社会化服务。加大力度支持代耕代种代收、大田托管、统防统治和统运统销等市场化和专业化服务，转变传统农业小而散的生产方式，推动现代农业发展。
（四）建立完善绿色生态为导向的农业补贴制度。
资源生态保护是农业供给侧结构性改革的基础。“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。新时期财政支农工作要贯彻落实绿色发展理念，不断完善有利于绿色发展的政策和制度体系，坚持节约资源和保护环境的基本国策，把支持农业可持续发展和生态建设摆在重要位置，着力构建财政支持农业可持续发展政策体系,加强资源保护和生态修复，积极推动农业绿色发展。要全面落实农业“三项补贴”改革，稳步推进国内渔业价格补贴改革。强化耕地、草原、林业、湿地等主要生态系统农业补贴补偿政策，实现农业“休养生息”，生态资源可持续利用。探索农业突出环境问题治理和农业废弃物综合利用的有效扶持政策，重点解决耕地重金属污染、地膜污染，推进农作物秸秆综合利用和畜禽粪污资源化利用，支持化肥、农药减量增效和绿色防控。
（五）推动农业产业融合发展。推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体，一、二、三产业融合发展，延长农业产业链，延伸价值链，培育农业产业新业态，实现农业生产者与市场无缝对接，提高农产品有效供给。同时，充分利用好国际资源和市场，合理调剂国内余缺，弥补我国耕地和水资源不足的制约,实现补充国内市场需求、促进结构调整、保护国内产业和农民利益的有机统一。
（六）建立健全高效的市场调控机制。推进农业供给侧结构性改革，要以健全市场机制为目标改革完善农业支持保护政策。一是继续深化农产品价格形成机制改革。在坚持市场化改革取向和保护农民利益并重的基础上，巩固完善最低收购价政策，完善大豆目标价格，推进玉米收储制度改革和棉花补贴政策转型调整，发挥市场在资源配置中的决定性作用。二是发挥金融保险政策的杠杆作用。当前重点是加快构建全国农业信贷担保体系，并尽快实现实质性运营，为农业适度规模经营主体提供信贷担保服务,解决“融资难、融资贵”问题；建立完善农业保险政策，重点发展符合适度规模经营需求的多层次、高保障农业保险产品与服务。
党国英：如何调整财政支农政策
中国现行财政体制不利于基层政府与乡村自治组织实现预算平衡。一些规模较大的居民点因为被看作乡村，公共财政可能不会去承担必要的责任，而不得不依靠诸如“一事一议”的办法解决公共投资问题。相反的，一些真正的乡村地区，因为居民与政府的关系特殊，例如居民点被列为“某某示范区”，却可能得到超出需要的财政投入资金，形成公共品的过度供给。这种情形在我们的调查中相当多见。一些农业区不适当地修筑较宽的铺装道路，不是根据实际常住农业人口安排公共设施建设，助推中国这样一个还不发达的国家过早出现明显的“逆城市化”现象，使一些本来的农区居民点成为城市人口的第二居住地。从宏观格局看，这种情形产生了土地的低效率利用。
财政支农体制改革的关键是聚焦支农对象。国家应将农业投入的重点放在大宗农产品上，确保大宗农产品的基本安全与质量。要逐步取消对现在所谓农业龙头企业的资助，扶持真正的农民合作社。一定要大幅度减少合作社数量，争取在15年左右的时间里在全国培育几十个巨型的农民合作社，其中粮食合作社就搞两三家。用这个办法，让种粮家庭农场的收入来源延伸到粮食经济的全产业链。用这个办法稳定市场，消除粮价大幅度波动。
应限制对有机农业、观光农业等所谓多功能农业的财政支持。不是说这类农业不重要，而是说这类农业产业应该靠市场实现财务平衡。有机农业在欧盟发达国家已经有几十年的发展历史，但至今种植面积不超过总面积的10％。按照大行业分类，目前美国有机食品的销售额为350亿美元，但2014年美国农业与食品行业的增加值为8350亿美元，前者为后者的4．2％。若统一为GDP指标，这个数值还会更小。另据美国明尼苏达州农业部2008年发布的报告，该州有机农场的数量不到农场总数的1％，且各项经营指标均低于非有机农场。对于这种满足小众需求的小门类农产品，完全可以由市场决定其生存，政府不需要特别予以支持。事实上，美国农业部很少对农场提供直接生产补贴。例如，在2014财年，联邦政府支农支出1450亿美元的74％是食品购买补贴，而这种针对低收入人群的补贴，很难流向有机农产品的销售者。这种满足一般百姓对食品需求的支农政策更为可取。
“三农”领域投入因小失大的情形还有乡村旅游这个热点。一些地方将乡村旅游作为使农民迅速摆脱贫困的办法，而从发达国家的经验看，这个并不靠谱，政府扶持的经济效率不高。我们不是反对发展乡村旅游业，只是不赞成政府花钱做这件事。如果政府不花钱，这件事在市场作用下自然演化，反倒会更加健康。欧洲议会的官方研究报告也证明了这一点。
财政支农还应向一般性农业科技进步倾斜。应大力改革农业科技管理体制，调整农业技术进步方式。进一步扩大农业大学在农业发展中的介入程度，尝试依托农业大学建立农业科技服务体系。应在旱作农业、雨养农业发展方面寻求技术突破，通过土地整理、养护，提高土壤御旱能力，减少灌溉面积，以提高农业劳动生产率。应停止对有机农业、观光农业、都市农业、反季节农业、工厂化农业等高成本农业的财政支持，把更多的资金用于降低普通老百姓的食品价格，不搞锦上添花的农业资助。
李应宝：县级财政支农资金如何整合使用
财政支农资金整合是指立足本地实际和经济社会发展规划，以财政支农资金使用效益最大化为目标，以主导产业或重点项目为平台，在不改变资金性质和资金用途的前提下，把投向相近或目标一致，但来源不同的各项财政支农资金统筹安排，集中使用。特别是县一级在建设社会主义新农村的形势下，整合财政支农资金有利于逐步规范政府农业资金投向，合理有效配置公共财政资源；有利于转变政府和部门的职能，消除“缺位”和“越位”现象；有利于集中力量办大事，提高财政支农资金的整体合力，循序渐进地推进农业农村和农民规划建设目标的一一实现。我以为，按照上述财政支农资金整合的主旨和初衷，要想切实推开整合工作并取得实效，务必要从以下几个方面着力推进。
第一，要健全统筹平台。一是主要以县（市、区）为单位，组建支农资金整合统筹工作平台，建立“政府领导，财政牵头，部门实施，共同配合”的领导协调机制。二是要明确整合范围。在保持现有各类支农资金投向相对稳定的前提下，除救灾资金和特殊用途资金以及国家规定补贴到农民个人的资金之外的所有财政支农资金，财政部门管理分配的支农资金和农口部门预算中用于项目建设的资金都属整合范围。主要包括农业综合开发专项资金、农村沼气建设项目专项资金、扶贫开发专项资金、小型农田水利建设项目专项资金、农牧业专项资金、巩固退耕还林成果项目专项资金、乡村交通建设资金、土地整理复垦专项资金、其他应该纳入整合范围的资金，统统纳入整合预算，统筹安排使用。三是以计划管理为龙头。建立涉农资金项目库，为年初拟定短期要实施的项目计划安排提供科学可靠的依据。建立涉农资金使用会商制度，按照项目计划安排，实行“计划笼子”管理，分管财政、农业的县领导、涉农科局定期参加会商，并对涉农资金进行日常备案，财政部门每季度对各个业务口的涉农资金进行汇集，报支农资金整合办公室，供领导决策参考使用。四是规划整合项目，统筹项目资金。将财政、城管、教育、卫生、建设、科技、农业、民政、交通、水利、农业开发等部门的项目资金统筹安排，集中向重点大项目、在急项目和民生项目优先倾斜投入建设。
第二，要施行整合预算。一是要全面梳理涉农资金头绪。从预算编制环节入手，摸清现有涉农资金情况，归并或按照资金用途重新分类，严格控制新设立涉农专项资金，积极推进部门预算项目支出的统筹安排。二是在预算编制环节进行整合。围绕涉农重点项目，加大涉农资金清理归并力度，对用途一致或相近的专项资金归并整合，凡中央和地方配套专项同类资金一律进行整合使用；对绩效不突出的支农资金进行整合后，调剂用于同类急需项目；对预算执行进度慢又无客观理由的支农项目资金，按照先急后缓的原则进行整合使用。三是在预算执行中保证整合实施。对通过整合的支农预算资金拨付保证顺畅及时和足额，对支农资金的零散拨付要严加监管，没有理由整合的支农资金拨付坚决拒绝和查处，确保在预算执行这个环节里整合流失和违纪出现，以囤积更充足的支农资金整合使用到该办的大事上去、该建的项目上去。
第三，要改进管理模式。以县为单位，着力改革支农资金的立项、审批、实施、监管、考核等环节，实行五统一：统一申报立项、统一下达计划、统一组织实施、统一监督管理、统一绩效考核。
第四，要引好财力投向。改变涉农资金“撒胡椒面”的无偿供给方式，采取机制激励、先建后补、以奖代补、财政贴息、地方配套、“一事一议”等多种措施，优化整合投入投向，要重点支持推进农业生产规模化、标准化、产业化、科技化和城乡基础设施一体化、公共服务均等化、城乡要素配置有序化等方面。
第五，要规范重点环节。在项目申报方面，要建立规范的立项审批制度，制定出台支农资金整合项目申报程序及实施管理办法，项目申报单位必须经财政、发改、农业等部门专家现场论证和财政支农资金整合领导小组审批后，由整合资金管理办公室统一上报，在增强项目可行性的同时，确保财政支农资金整合预算编制的准确性、科学性、合理性。在项目的实施上，要明确主体、明确责任，所有项目建设，统一由整合办公室按照各部门的主要职责，尽可能考虑由出资部门实施，对捆绑各个部门资金实施的项目，由支农资金整合办公室协调确定项目的实施主体，负责项目实施及其资金监管。同时，要建立严格过硬、公开公正的项目竣工验收评价制度。
第六，要强化监管机制。一是要健全完善监管机制。从支农政策的落实和执行、项目资金的流向和流速、项目实施的进度和质量、资金整合的效益和效果等方面，在制度、机制层面上，加强对财政支农资金的监管力度，提高资金使用管理效益，做到哪个部门的资金，哪个部门重点负责资金使用的合法、安全、有效。另外，针对支农资金管理的薄弱环节、领域和地区，积极开展专项检查活动。加强对重大支农项目重点跟进指导、绩效考评，形成对资金分配、管理、使用的全程监控，确保支农资金规范安全有效运行。二是要整合监管力量。在明确各级、各主管部门的项目管理职责，严格项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制，把好项目规划设计关、工程施工关、资金使用关、工程验收关的基础上，财政、审计、监察等部门要加强横向监管，上级政府及相关部门要加大对下级的纵向监管，并使纵横向监管相互衔接，目标一致，共同织就有效的支农资金整合监管网络。同时，通过转变工作方式，积极借助社会公众和中介力量，建立和完善上级监督、部门监督、纪监审计监督、群众监督、社会舆论监督等多层次、多角度、多时空的监管防线，增强监管力度，提升监督效果。三是要强化考核考评和激励机制。在层层建立严格考核考评的基础上，上级要对资金整合工作开展较好的县，给予适当项目资金奖励；对积极开展资金整合并取得较好成效的部门，在预算安排上给予倾斜和照顾，努力调动各地各部门整合工作的积极性和创造性，确保支农资金聚集整合给农村建设、农业提升、农民增收真正带来实惠，成为助推农村大发展的新常态。