2016年10月19日       来源：中国经济时报

　　10月18日，中国经济时报社与光彩集团在国务院发展研究中心会议室共同签署“新经济背景下消费类电商模式创新与政策研究”战略研究课题。

　　为了保障进城落户人口建设用地的需求，更好地促进农业转移人口市民化，近日，国土资源部、国家发改委、公安部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部联合发布 《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》(以下简称《实施意见》)。《实施意见》的核心是实行人地挂钩机制。国家发改委国土开发与地区经济研究所所长史育龙在接受中国经济时报记者采访时表示，人地挂钩机制与另外两个 “挂钩”机制一起，可以通过提高城镇化进程中“增人”与“增地”的匹配程度，显著提高对落户目的地地方政府的激励作用。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英在接受中国经济时报记者采访时表示，《实施意见》是对今年早些时候出台的 《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》某些条款的具体化，主要包括两方面：一是涉及进城农民在农村的土地权益保护，二是涉及城市建设用地如何有序增加。

　　解决“光要地不要人”现象

　　人地挂钩机制是今年政府工作报告中提出的“人地钱”挂钩政策的重要方面。《实施意见》要求到2018年基本建立人地挂钩机制，形成部门联动、上下衔接、有利于促进新型城镇化发展的建设用地供应制度；到2020年，全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。

　　史育龙认为，人地挂钩主要是鼓励提升落户目的地地方政府的积极性。目前中央政策中的支持农业转移人口落户的政策主要有三方面，一是每年中央和省级财政对地方的转移支付通过与农业转移人口市民化规模挂钩，可以有效减轻地方政府的财政负担。二是中央财政预算内资金每年安排的投资项目补助，通过与地方吸纳农业转移人口规模挂钩，将对吸纳农业转移人口较多的城市新增基础设施建设投入形成有力支持。三是此次《实施意见》提出的吸纳的农业转移人口数量跟新增建设用地的规模挂钩，通过挂钩将为吸纳农业转移人口较多的城市提供与其人口规模增加相适应的建设用地。

　　他向记者介绍，年度建设用地指标是我国目前非农建设用地管理的重要方式。每年通过新增建设用地计划给各个地方分配指标。这个指标可用于城市基础设施规模扩大、园区建设等方面。理论上应当是城市新增人口越多，相应的用地需求也越大。但在两者挂钩之前，很多地方倾向于“多增地少增人”甚至“只增地不赠人”，导致大量农业转移人口长期无法在城市落户定居。

　　“实行人地挂钩为地方政府解决了后顾之忧，成为中央政府调动地方政府积极性，积极接纳农业转移人口进城落户的重要激励手段。”史育龙表示。

　　缓解用地供需矛盾

　　实行人地挂钩机制，《实施意见》提出的具体措施有五方面：一是实行差别化的用地标准；二是实施规划统筹管控；三是改进用地计划安排；四是优化土地供应结构；五是提高农村土地利用效率。但是实行人地挂钩是否能确保进城落户人口的建设用地需求？

　　史育龙认为，人地挂钩能够在一定程度上可以起到这个作用，但因为我国实行最严格的耕地保护制度，每年国家确定的年度新增建设用地规模和各个地方的实际需求差距比较大，用地供需矛盾比较突出。在总体供小于需的情况下，人地挂钩只能补充性的激励作用。

　　由于不同地区、不同城市对农业转移人口的吸引力不一样。史育龙表示，有些流入人口小于流出人口的净流出地区，由于流出人口主要是农村人口，流入人口大都集中在城镇地区，同样也有一定的新增建设用地需求。

　　“在此基础上，实行人地挂钩机制，加上配套的转移支付和建设资金倾斜，就可以对吸纳农业转移人口进城落户规模较大的城市得到更多奖励性支持。”史育龙说道。

　　保护“三权”以提高农民落户积极性

　　《实施意见》的重点内容在于如何切实保护进城落户农民的权益。《实施意见》要求切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。同时允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，鼓励农村土地经营权规范有序流转。规范推进城乡建设用地增减挂钩，通过整理复垦，增加耕地面积。

　　党国英认为，这项规定有明确的针对性。多年来，有的地方推行类似“宅基地换城市住房、承包地换城市社保”的政策，损害了农户的“三权”利益。《实施意见》明确叫停这种不当做法，更有利于城市化健康推进。党国英在农村调研时发现，如果地方政府能尊重农民意愿，用市场化的办法实现宅基地权益的交易，用保护承包权、放活经营权的办法实现耕地的有序流转，让农民带着土地权益进城，效果会更好。

　　史育龙认为，保护好进城落户农民的权益，有利于消除进城农民的顾虑，提高他们的落户积极性。以前农村人口进城落户实行指标管理，那时候农村人口进城落户的意愿比较强，因为身份的转化能够带来一系列社会福利。而近年来，城乡之间对农业转移人口的推力和拉力在发生变化。

　　“原先的城乡分割的二元户籍制度是不让农村人进城落户，很多人想来来不了，现在是农村人不愿意来，这种关系发生了变化。”在史育龙看来，这些变化一方面得益于新农村建设、工业反哺农村等政策的支持下，农村生产生活条件在很大程度上有了改善，特别是农村的社会保障制度已经基本建立，而且农村种地不仅没有负担还有各种补助。特别是近年来随着劳动力成本上升，中西部很多劳动力大省都制定了鼓励支持农民工回乡创业的政策措施。各种因素叠加在一起，农村对富余劳动力的推力在减弱，而拉力在增强。

　　“反观城市，基于城市户籍形成的社会服务和福利等已经大大的弱化，特别是经济下行压力较大的情况下，城市生活成本快速上升，但务工收入增速在放缓，导致城市一端的拉力减弱而推力趋强。”史育龙说道。

　　最后，史育龙表示，随着落户不得以转让“三权”为条件出台的政策，特别是在农村集体经济组织产权改革进行股份制改造后，即使自然人离开农村去城市居住，也不会影响到对经济组织资产的收益权。通过建立健全农村产权流转市场体系，探索农户对“三权”的自愿有偿退出机制，支持和引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益，将会有助于提高农民到城市落户的适应能力。