2016年9月26日 来源：中国经济时报
日前，北京市《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》（以下简称《意见》）正式出台。方案明确，将取消农业户口和非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，并建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。据不完全统计，截至目前，包括北京在内已经有31个省份出台户籍制度改革方案，各省份普遍提出取消农业户口和非农业户口的性质之分。对于这种大趋势，接受中国经济时报记者采访的专家均表示，户籍制度改革的本质是基本公共服务均等化，深化户籍制度改革，实现基本公共服务均等化亟待理顺人口和社会治理机制。
户籍改革势在必行
“统一城乡户口登记制度是打破长期以来城乡户口分治的重要转折点，我国长期以来的户籍登记分为城镇居民和农村居民，他们所享有的基本公共服务也有不同的标准。”中国人民大学公共管理学院国家发展与战略研究院教授叶裕民表示，户口分为农业和非农业是城乡分治时代的产物，现在城乡走向一体化治理，人口登记统一进行为理顺城乡一体化制度下的人口治理和社会治理提供了一个更方便的人口管理平台。
此外，党的十八大报告提出着力推进基本公共服务均等化，努力实现惠及全体人民的基本公共服务均等化目标。叶裕民认为，统一户口登记只是人口登记方式的转变，更重要的是改变依附于户口存在的有差别的公共服务体系。由于在传统体制下城乡之间、地区之间都是分治的，提供的公共服务存在地方化、差异化的标准。深化户籍制度改革，推进基本公共服务均等化，是一个国家建立公平公正的社会制度的起点。
取消农业户口关键是加速平权
统一户口登记并不难，难的是户口统一背后的平权步伐能否同步跟进。叶裕民表示，统一城乡户口登记制度为推进城乡基本公共服务均等化提供了制度基础，统一登记为居民户口后，城乡的公共服务不再有“两个门槛”，只有一个标准，农村人口获得的公共服务在质量上会升级，在数量上会增加。
而对于社会广泛关注的农业户口人口转变为居民户口人口之后，其原有权益能否得到保障的问题，接受本报采访的专家均认为，户籍制度改革和农村产权制度改革要区分对待，两者并不互为前提。
叶裕民说，农村居民原有的利益表现为“三权”，即宅基地使用权、耕地的承包经营权和集体经济收益分配权，这些都是农村集体经济组织应该有的权利。根据政策安排，户籍制度改革和农村产权制度改革是分步去走、分别去走，两者不互为前提，即户籍制度改革是在保有、保存和保护农民“三权”的前提下进行的。她认为，统一城乡户口登记制度是国家弥补前一个时期农村地区基本公共服务缺失的改革，目的是使农村居民享有基本公共服务的权利均等化，而农村产权制度改革涉及农村居民的经济权利，两者并行不悖。
国务院发展研究中心社会发展研究部第一研究室副主任、副研究员喻东在接受本报记者采访时同样认为，讨论户籍制度改革的时候，一定要区分两件事情，一个是制度本身的改革，一个是制度带来的关联改革。由于城镇户籍人口和物权并非绑在一起，所以从公民基本权利平等的角度来说，对农村土地物权的登记和对户口的登记也不应是捆绑的，关于对财产的处置权利和权益的均等化，要考虑农民的财产情况、生活状态，这不应该由户籍制度改革来完成。
多方着手完善社会治理机制
在统一城乡户口登记制度之后，“农民”变“居民”的一字之差，是对政府的基本公共服务保障水平、人口和社会治理水平的巨大考验。
对于《意见》提出的建立与统一城乡户口登记制度相适应的制度保障，叶裕民认为政府部门应该从科学详实规划、健全人口治理秩序、推动农村现代化和政府工作方法转变几个方面着手。
首先
统一城乡户口登记制度最重要的是依附于户口的基本公共服务均等化如何配套推进。叶裕民认为应制定详实的关于基本公共服务均等化的规划，规划要包括基础教育、社会保障、可支付的健康住房、土地制度，以及配套的基础设施建设、市政管理、公共卫生等方面的改革，同时要保障空间、人力、物力和财力的支持。“通过科学合理的规划，实现基本公共服务均等化才是改革的目标和终点。”
其次
《意见》提出同步推进疏解中心城区人口和非首都功能的目标，到2020年，中心城区的人口要减少15％。那么，中心城区人口要减少近200万，郊区人口要提高近400万。叶裕民表示，要解决该问题，一是明白依托什么来疏解，做到既符合北京市发展需要又不损害被疏解人群的利益，实现尊重城市发展规律的引导性疏解。二是理清郊区如何通过承接疏解人口和提供公共服务，建构一个中心城区人口持续下降、郊区人口快速增长的人口治理秩序。
第三
由于城乡经济发展水平、生活水平、收入水平的差异，城乡基本公共服务均等化要允许存在有底线的差异。而消除差异需要提高农村居民的收入，这就要提高农村产业现代化水平，大力推进都市农业、乡村旅游业的发展，增加农村居民的就业机会。同时，要认识到农村发展在于投资农民，做好对农村居民的就业培训和就业规范引导，促进农村人力资本的积累，提高农村地区就业能力和劳动力的市场竞争力，为农民提供较大发展空间。
第四
政府的工作方式要更加精细化、更加以人为本，户籍制度改革是涉及到“人”的改革，需要政府去关注在改革过程中产生的不同群体的一些独特的难题，并理清这些问题，分门别类地引导和解决。另外，政府也有责任通过各种方式对社会的质疑和不理解做出权威、细致的解释，并做出配套的规划，让老百姓知道改革为了什么、要做什么、会得到什么、失去什么。让老百姓在成本效益和权利责任都清晰的条件下做出稳定可持续的选择，才能实现改革的平稳过渡。
此外，《意见》提出，完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，合理划分市级事权、市与区共同事权和区级事权，建立事权和支出责任相适应的制度。喻东认为，事权划分的核心是不同层级政府的责任划分，是为了解决财力的均等化。因为财力不能均等化，想提供均等的基本公共服务是有难度的，这就需要推进中央和地方财税改革。同时，要实现地方政府对专项转移支付财政资金的统筹使用。
针对改革的体制机制运行问题，喻东表示，推进户籍制度改革的过程要确保农村居民自愿选择、平稳过渡。他说，改革切忌操之过急，逼着农民进城。从全球范围来看，土地问题解决不当出现过很多问题，比如拉美的贫民窟问题，就是由于大土地集中制下无地农民被赶进城，形成了病态的高度城镇化。喻东提醒，在此方面，我们不能重蹈覆辙，要尊重农村人口自主的选择和自身的意愿，这有利于我国的社会治理和社会稳定。
喻东强调，改革的目的就是要实现常住人口享有均等化的基本公共服务，对于改革成果的考核评估就看常住人口享有的基本公共服务是不是一致的、标准化的和高满意度的。