时间：2015年11月13日   来源：金融时报

特邀嘉宾:国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员 程郁

在城乡居民消费需求拉动下,休闲农业作为一种新的产业形态快速兴起,带动了农业结构调整、农村环境建设和农民就业增收。不久前农业部联合十部门印发《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》,显示政策对休闲农业的重视与支持力度。

实际上,这两年很多地方都已开展休闲农业的实践,并探索不同的发展模式。但在休闲农业发展过程中,也存在偏离农业方向问题,面临着农民自主发展能力不足与引入资本后农民利益难以保护的矛盾。就此话题,记者采访了国务院发展研究中心农村经济研究部第二研究室副主任、副研究员程郁。

记者:从您近期对部分地区休闲农业所进行的调研,目前这一新兴产业发展情况如何?有哪些值得借鉴的经验?

程郁:休闲农业的发展发源于四川的“农家乐”,目前在湖南、江苏、浙江等地均发展得比较好。从我们去调研的湖南省情况来看,休闲农业的发展主要得益于政策的有力支持和规范化引导。比如当地较早制定了休闲农业的发展规划和建设规范,并在发展过程中不断针对休闲农业的制约因素,出台相应的政策给予支持。

从发展模式来看,休闲农业大致可以分为以下三类:

一是以企业为主的开发建设,主要是由企业通过流转土地发展现代农业和乡村旅游。其优势是有实力企业通过大量资本的投入,能够比较有成效地推进农业生产方式的转型和游览服务设施、住宿环境的改善,但问题是容易导致土地的非农化、旅游开发与当地环境、居民生活、生态保护的不和谐,并且当地农户难以从中分享到发展的增值收益。

二是依托当地特色农业产业集群,形成的以农户自营为主采摘和农家乐。为了形成连片化的景观和特产供应,一般有合作社发挥组织和带动作用,也有些是有乡镇、村进行统一协调。其优势是以农业和农民为主,真正体现农业的多功能性和促进农民增收,但缺点是缺乏资本投入和有效的经营组织,受制于农民的经营能力、服务意识和文化水平,存在服务水平不高、配套设施不足、卫生环境较差、娱乐内容单一等问题,无法形成对游客的持续吸引力。

三是由村集体经济为主导推动发展的,主要在浙江和江苏。绝大部分是在新农村建设资金的支持下,完成了农村基本生态、生活环境之后,进一步利用各级政府和各部门财政资金逐步完善旅游景观和服务设施。也有一些是依托强有力的村集体经济投入建设,比如江苏永联村、浙江滕头村。其优势是集体投入能够有效支持休闲旅游相关建设,并且集体经营能够保障村民充分分享发展收益和获得发展自主权,但这类模式必须要有强有力的村集体经济和企业家式的村支书。

记者:如何看待休闲农业发展过程中存在的涉及土地流转、保护农民利益以及偏离以农为本方向等问题?有何建议?

休闲农业的发展不可避免地需要流转土地,并存在一定的建设用地需求。现实中,确实存在一些地区假借休闲农业之名,大规模流转土地,并在发展过程中出现大量的非农化用地。因此,对休闲农业的规范化管理和引导是必须的,严格化休闲农业的用地管理是有必要的,但也需要正确认识合理的建设用地需求。

首先,明确休闲农业的发展定位,休闲农业必须以农为本。休闲观光应该以农业的景观化打造、农耕文化的体验、生态环境的保护以及农民的充分参与为基础,管理规范上应该强化向这些方面的引导,政策应对于发挥上述功能的给予激励。应建立一个休闲农业的认定标准,明确上述定位和要求。即休闲农业是以农民为主体,在农业生产基础上发展起来的乡村旅游服务业,其必须具备农业生产、农民增收、乡村建设、生态保护、文化传承的功能,应当符合以下条件:一是以农业生产为基础,农业生产面积(包括种植和养殖)超过经营总占地面积80%、农业经营收入超过总收入30%以上;二是本地农户是休闲农业的参与主体,参股经营的本地农户以土地或现金以及其他集体资产入股的股份比例应当不低于30%,在吸纳的就业中,本地农民的比例不小于80%;三是开发建设的休闲项目必须符合农村发展规划,成为农村建设的重要组成部分。

其次,相应的政策支持必须以符合休闲农业的认定标准为前提。一是支持和鼓励农户利用自己的宅基地住房发展农家乐和农家旅馆,集体可以通过宅基地等建设用地整理和荒山、荒坡、荒滩、荒沟的开发利用发展休闲农业,并可在不超过项目占地5%的范围内,以农业设施用地支持发展餐饮、厕所、游览道路等配套服务设施,但设施用地的使用必须满足不破坏耕种层和可复垦的要求;二是对符合要求的休闲农业经营主体给予税收优惠支持;三是对符合条件的休闲农业经营主体给予充分信贷支持;四是支持政策投入资金(包括扶贫资金、支持合作社和集体经济组织发展资金等)和财政投入形成的资产作为农村集体资产,入股参与休闲农业经营,壮大农民集体资产股权的比例;五是制定专门的农家旅馆标准,降低床位数量、消防设施、安保人员等要求,简化其创办的程序,给予合法登记注册;六是对于符合条件的休闲农业项目,按农业电价给予支持。

另外,没有资本投入和土地集中的统一规划开发,也难以形成效益,而资本的引入又容易将农民排斥在外。针对这一矛盾,应该积极鼓励村集体以及农民以合作社方式入股参与休闲农业经营,并需要以强制的法律规范和内部治理机制确保其获得合理的股份比例和充分利润分成。

记者:尽管农村金融机构在休闲农业中发挥了重要作用,但资金不足、融资不畅仍是休闲农业发展中的一大瓶颈,您认为在金融支持方面还有哪些地方需要改进和加强?

程郁:农村休闲旅游开发需要投入的资金巨大,特别是部分地面设施投入巨大,融资支持非常重要。目前最需要突破的是,土地抵押贷款融资,使休闲农业土地及其地面附着物资产能够充分盘活。应该加快对流转后的土地经营权或使用权确权,以此为基础可针对价值较高的地面生长附着物或设施也进行确权,一是对开发者的投入给予充分保护,二是便于以土地及其地面附着资产抵押贷款。

同时,应建立多元化的融资渠道,引导和鼓励股权资本投入。休闲农业作为一项新兴产业,对其感兴趣的资本还是比较多的。可以通过建立政府投资引导基金,支持社会资本投入。建立休闲农业产业发展基金,采取政府引导、社会参与、市场化运作的模式,根据政策功能、投资阶段和区域特色设立相应的子基金,重点支持当地农民创业发展休闲农业项目。探索休闲农业的众筹支持机制,与有影响力的众筹平台合作,重点支持扶贫、社区参与以及弱势群体主导型休闲农业项目的股权筹资。比如,安徽绩溪通过众筹支持古民居改造等。

除此之外,还应通过整合各部门、各级政府财政资金投入,进一步完善乡村环境和休闲农业配套基础设施。