2015年09月10日 作者：李成刚 来源：中国经济时报
1991年4月1日，广汉市国营粮店门前，人头攒动，因为坊间所传，从这天起粮食价格进行市场化改革，“要涨价了”。不过，在粮店里，看到新牌价，这些人的情绪却并没有多少波动——大米：特米0.59元/斤；上米0.525元/斤；中米0.485元/斤。面粉：特粉0.62元/斤；上白粉0.55元/斤；标粉0.49元/斤。菜油2.3元/斤。新牌价与老牌价的差额，25斤中米为8.575元，0.5斤菜油为0.76元，合计9.335元。粮食改革，广汉市人民政府对每人每月给予8.40元的补贴，实际上个人每月只承担了0.935元的差额。因此，粮改之前的抢购并没有大规模出现，粮改之后也是风平浪静，波澜不兴。
不过，广汉这次“一步到位、全面放开”的改革，却不经意间成为中国粮食购销体制和价格改革的一次重大突破。
粮改动议
早在20世纪80年代初，广汉县委书记常光南随同赵紫阳赴西欧考察，回到广汉后传达考察情况时，提到赵紫阳在途中所说：看来各种购物票证都必须取消。在广汉，当时听传达的人几乎都不敢相信这能成为事实。
20世纪80年代中期，价格改革成为中国整体改革大业的核心。1988年邓小平说：要把放开物价的改革当作“淮海战役”来打。不过，因为1988年夏、秋出现的抢购风，导致物价暴涨，放开物价的改革才没有出台。此后，党中央提出“分散决策”的方针，让各地从实际出发，分头探索改革物价体制的途径。
按照“分散决策”的方针，到1990年，广东、福建、辽宁、山西四个省，河南新乡、贵州遵义、河北邢台3个地区，广西玉林、内蒙古卓资两个县进行了粮食购销体制的改革。这些改革大致分为两种模式：一种是“动价不动量”，即适当提高粮食购销价格，统购统销定量不变。另一种是“动量不动价”，即减少统购量，压缩供应量，购销价格不变。
“动价不动量”模式如广东省，每收购100斤稻谷，增供化肥18斤，或将化肥指标折价5.84元加进收购价，使收购价由原19.16元增加为25元。同时对城镇人口的供应粮食价格由每百斤14.2元提高到30元。销价提高后，职工按1.6的供养系数每月发给补贴6.95元，资金分别由省财政和企业承担。
“动量不动价”模式如山西省，将全省粮食定购任务由19亿斤减为15亿斤，相应压缩工种(高体力消耗者)定量粮和行业(糕点、酿造等)用粮的平价供应。同时以议价购进约4亿斤粮食按议价供应工种定量粮和行业用粮，提价部分由企业自行解决。
这两种模式的“粮改”，一定程度上增加了卖粮农民的收入，从而提高其种粮积极性；抑制了粮食消费，减少不应有的浪费；减轻了财政对粮食价格倒挂补贴的负担。不过，从根本上说，这些改革并没有突破统购统销制度，计划收购和计划供应制度依然存在。
为探索粮食购销体制的改革，中共中央农村政策研究室于1990年秋在广西玉林市召开了全国粮改研讨会，广汉市体改办负责人也参加了这次会议。
在这次会议上，关于粮改的思路和争论比较激烈。主要内容，一是粮食价格的“双轨制”是否保留。一种意见认为，粮食是特殊商品，国家必须参与经营并调节价格，取消“双轨制”的政治和经济风险太大，因而不能取消。另一种意见认为，当前粮食购销中的矛盾和弊端都同“双轨制”分不开，应当利用双轨制走出双轨制，发展市场机制。二是粮改要不要花钱。一种意见认为靠花钱改变粮食购销体制，国家财政承受不起，因此不能花钱；另一种意见认为改革是要付出成本的，该花的钱应该花。三是粮食的收购和销售是否同时改革，也有两种不同意见。
广西玉林粮改研讨会后，在时任广汉市委书记叶文志推动下，广汉开始研究并制定粮改方案。市委、市政府责成体改办牵头，粮食局和财政局参加。经历了粮改过程的张祖泽回忆说，在设计方案时，广汉没有纠缠于各种争议，首先考虑的是粮改要达到的目的：
一是如何促进粮食生产。只有给农民以实实在在的好处，解决粮食价格低于价值的问题，才能促进农民生产粮食的积极性。按当时的情况测算，取消定购并放开价格后，全市农民约有5000万斤余粮可以自由上市，可多实现价值750万元至1000万元。如果粮价上涨，农民获利更多。
二是城镇人口的承受能力。粮食收购价格放开后如不提高销售价，价格“倒挂”更加严重，财政无力承担，因此必须同时放开销售价。当时测算，销售价提高到与市场价一致，城镇人口购粮每人每月将多开支10元钱左右。虽然大多数人能够承受这笔支出，但在别的地方都没有这笔增支的情况下单叫广汉的城镇人口承受，显然是行不通的。因此，在放开粮食销价时必须解决补贴问题。
三是上调任务如何解决。广汉是产粮地区，每年要上调粮食2616万公斤，菜油434.8万公斤，省财政给予广汉1773万元的购销价格补贴。当时提出了两个解决办法：第一，不要省财政的补贴也不再上调粮油，称为“脱钩”；第二，继续上调，但按放开后的价格进行结算。
“简要地说，就是农民要增收，财政要减员，城镇人口不能受损。这就是广汉设计粮改方案的主要着眼点，也是三个必须达到的目的。按照这个思路，由体改办牵头的广汉粮改班子提供了一个‘全面放开，一步到位’的粮食购销体制改革方案。”叶文志说。
“全面放开，一步到位”的粮改
广汉市“全面放开，一步到位”的粮改方案，主要内容是：
(1)取消国家对农民定购粮食4439万公斤、油菜籽1320万公斤的任务，同时免除广汉上调粮食2616万公斤，菜油434.6万公斤的任务。省财政也不再承担对广汉拨付1773万元的粮油补贴款。此后如果上级需要从广汉调出粮油，应由调出调入双方议价结算。国家供应农民的化肥、柴油，也按等价交换原则实行议价供应。
(2)在取消粮食定购任务的同时，恢复农业税和水利费征收粮食的制度(统购前农业税和水利费本来是征收粮食，统购后为便于结算才改为征收现金，即从农民卖粮款中扣收税费，因而统购也称“征购”)，税费合计征收粮食1806.8万公斤，为原来定购任务的40.7%。
(3)农民交纳农业税和水利费以后，多余的粮食可以自由处置，如愿卖给国家粮食部门，买卖双方按市场价格议价，议定后可签订平等自愿并有约束力的定购合同，必要时可支付预购订金。
(4)取消统销制度，停止使用粮票和购粮证，放开供应城镇人口的粮油定量和价格，粮食部门按市场价格销售。同时，对原有供应人口，不分原定量高低，每人每月发给粮价补贴8.4元。行政、事业单位职工及其供养人口和无供给单位的居民由市财政负担，全民和集体所有制企业职工及其供养人口由企业负担。负担补贴有困难的企业，政府予以减免税负的照顾(当时广汉实行财政包干，有税收减免权).
(5)财政承担的城镇人口粮价补贴，其资金来源由农业税征实所得粮食，按议价打九折(其余10%为粮食部门的费用和利润)卖给粮食部门的收入与原来的农税收入之间的差价解决。
(6)国家粮食部门实行政企职责分开。粮食管理部门继续发挥其行政管理职能，搞好粮油购销总量和结构的调控，组织管理粮食市场。粮食企业依靠其加工能力强，仓储容量大，技术设备较为先进的优势，通过提高服务质量和加工质量，继续发挥主渠道作用；通过强化内部管理，降低成本费用，开展多种经营等措施，提高经济效益求生存，谋发展。
(7)建立粮食风险基金和风险储备，以防粮价暴涨暴跌，引起市场波动。
1991年4月1日，经省委、省政府批准的广汉粮改方案，在广泛宣传、充分准备的基础上，在广汉全境正式施行。
广汉实施的“全面放开，一步到位”的粮食购销体制改革方案，其跨度之大，超过了当时全国各地已出台的各种粮改方案，因而引起国内外的广泛关注，中央级和若干省市级的新闻媒体及时作了跟踪调查和大量报道，全国各省、市、县前来考察取经者络绎不绝，美、英等国驻华记者也发回新闻。
全国粮改历程
民以食为天，历朝历代，农产品，尤其是粮食，都被当成特殊的战略物资。“一穷二白”的新中国之初，为推进工业发展，只能对农业进行“抽血”积累：一方面，对城镇居民以统销的方式低价供应粮食；另一方面，对农产品实行统购，以减轻国家的压力。
在新中国成立之初，农民生产积极性空前高涨，1952年，全国粮食总产量达3278亿斤，比1949年增长44.8%，也超过战前(1936年)的最高水平(3000亿斤)。对于粮食流通的管理，1950年政务院成立了全国统一的粮食经营和管理单位“粮食管理总局”，到1952年又在此基础上成立粮食部。这一时期，虽然国家对粮食流通的管理不断加强，但农产品的购销还是自由的，国家和供销社在粮食收购上所占的比重接近70%，还有约30%由私营粮店收购。
不过，因为供求关系的紧张，粮食赤字问题严重。1953年10月10日，全国粮食会议紧急召开，明确了实行农村征购、城市配售的方式，并严格管理私商，调整内部关系。经过讨论，会上将征购和配售分别改为“计划收购”和“计划供应”，合称“统购统销”。1953年10月16日，这一政策通过中央政治局扩大会议，形成《中共中央关于粮食统购统销的决议》文件发放全国。1953年11月23日，政务院颁布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》和《粮食市场管理暂行办法》，到这年12月，除西藏与台湾，全国城乡均开始实行粮食统购统销。其内容为：1。计划收购。农民按中央统一规定的粮食品种、价格，以及计划收购的分配数字，将余粮售给国家。2。计划供应。其范围人口接近2亿人。3。市场管理。一切从事粮食经营、加工的统一收归当地粮食部门领导，取缔私自经营粮食、禁止跨行业经营粮食。4。中央统一管理。所有收购量和供应量、收购标准和供应标准、收购价和供应价，都由中央统一规定或批准。此后，随着国家对经济控制能力的加强，统购统销的农产品范围从粮食、棉花、油料等逐步扩大。
对农产品的统购统销，是在供应不足情况下提高供应均衡性的措施，其本身并不能解决农产品生产能力问题。当这一制度在计划经济体制下被当成服务于工业化建设的配套制度而长期执行后，其弊端逐渐显现，尤其是因为农民失去了对自己生产出来的农产品的处置权之后，抵制情绪增强，生产积极性受到极大打击。
农产品实行统购统销，根源是生产力水平低，农产品供应不足。改革开放后，农产品产量快速增加，因此农产品流通体制的改革就提上了议事日程。改革之初，为提高农民生产积极性，农产品流通体制进行了不小的调整。首先，提高了农产品收购价格和对生产进行奖励。对粮食购销体制，实际上是实行“双轨制”，从1979年到1984年，粮食收购对农民来说实际上存在三种价格：一是政府制定的统购牌价，二是超购加价，三是市场价格。其次，缩小统购派购的范围和减轻统购派购任务。根据十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展的若干问题的决定(草案)》要求，1979年到1980年国家先后重新限定了统购派购的范围和数量，粮食、油料、木材为统购品种，烤烟、茶叶等127种农产品为派购品种。到1984年，国家统购派购的农产品由过去最高时的180多种减少到38种。1985年《关于进一步活跃农村经济的十项政策》提出，“从今年起，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同订购和市场收购”。最后，放宽对农村集贸市场的限制。1978年《中共中央关于加快农业发展的若干问题的决定(草案)》就明确提出允许农村集贸市场作为社会主义经济的附属和补充，到1984年，全国集市数量从3万多增加到5万多个，粮食成交量增加近4倍。
“双轨制”促进了农产品流通的市场化，使农产品的真实价格得到一定程度的体现。但“双轨制”也有弊病，到1985年就产生了“议转平”制度，即将议价收购的粮食平价销售，但这样一来国家的价格补贴压力便越来越大，1986-1991年间国家财政对粮、棉、油的补贴高达1363亿元。同时导致国有粮企亏损严重，1991年，粮食部门的挂账总额达到了545亿元。1991年，国务院发布601号文件《关于进一步搞活农产品流通的通知》，提出在保证完成国家定购任务的前提下，对粮食实行常年放开经营政策。值得注意的是，601号文件的发布时间是1991年底，而在此之前的1991年4月，广汉就开始了粮食流通体制改革的试点。事实上与此同时进行的全国性的改革尝试已经如火如荼地展开，正是在此背景下，广汉的改革，混夹在这一大潮中，滚滚前行，不过，他们做得更加彻底一些而已。
放开粮食价格两年后遇到严峻问题。由于稻谷减产、饲料消费激增，1993年粮食供不应求的矛盾导致粮价大涨，当年粮食消费价格指数高达150.7%，加之当年通货膨胀严重，粮价与CPI相互影响呈螺旋式上升，在这样的情况下，“双轨制”短暂回归。此后，对粮食流通体制的改革思路，如“保量放价”、“顺价销售”等逐步推进，直到2001年，国务院发出《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，开始了新一轮的粮食改革。2004年，党中央、国务院发出《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确提出，全面放开粮食收购和销售市场，粮改取得突破性进展。当年，国务院发出《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，2006年再次发出《关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》，至此，新的粮食流通体制基本形成，其核心是：放开购销市场；实行最低收购价制度；完善粮食储备制度；加快粮食购销企业改革；完善粮食风险基金管理。从建国后的计划体制到30多年的改革尝试，我国农产品流通体制逐步完善，形成了农民种粮收益能得到基本保证、国家调控能力和调控机制基本完善、财政负担基本适应的局面。
广汉粮改反响
广汉实行粮改一个多月以后，四川省体改委派员到广汉再度跟踪观察，他们发现，按方案设计，以当时市场价格计算，农民把定购粮投放市场可增加的收入与农税、水利费征实和“三挂钩”物资提价增加的开支相抵，全市农民可凈得好处692.5万元，人均15.38元。不过，实际出入与这一设计方案差别很大：全市平均算账，实际增收仅157.47万元，亩均增收3.24元，人均增收3.53元。
其主要原因是市场粮食价格下跌，而农用物资涨价，有的村镇甚至导致粮改后农民实际支出增加，增加了负担。
不过，尽管广汉的粮改尝试在当时并没有产生强烈的效果，但其意义无疑引起了各方关注和肯定。
国家体改委在实地调查后评价：“广汉市粮改‘一步到位，全面放开’的方法，作为粮食产区和调出地区在全国独此一家，是对粮食购销体制和价格改革的一个重大突破，其改革意识和具体做法应予肯定。”
国务院发展研究中心的《农村调研》也通过调查认为，“广汉市的粮改突破了‘双轨制’的老框框，真正实现了国家与农民、国家与消费者在粮食商品上的等价交换。这无疑将更有利于粮食生产的长期发展，也有利于粮食商品的合理消费。”“尽管改革出台后，农民人均增收仅5元多，但值得注意的是，农民的增收不再是停留在表层的分配调整上，而是表现在机制的转变上。农民的这部分利益开始与市场联系在一起了。……广汉市的粮改是近几年改革步伐迈得最大的地区。从探索的意义上讲，它开辟的是一条改革的新路。其改革的成功，为全国粮改工作树立了一个新的典型。这将十分有利于在稳固可靠的基础上，加快整个改革的步伐。”