2017年7月25日 来源：中国经济时报
本报记者 王晓红 王梦雅
苏蓼垸，地处长沙市望城区，典型的垸区村落，地理位置偏僻，农业产业单一，是省定贫困地区。作为昔日有名的“水窝子”，每当汛期来临，垸内的村民经常担惊受怕。
如今，记者却看到另一番生机勃勃的模样：鱼儿肥、龙虾俏，康庄大道路通畅；民居美、村容棒，美丽乡村大变样。这2万亩土地到底发生了什么样的“化学变化”？原来，长沙市在此设立现代农业综合配套改革试验区，探索现代农业综合配套改革新道路。
长沙现代农业综合配套改革试验区（以下简称试验区）自2014年成立以来，围绕打造“国家级现代农业综合配套改革试验区”总目标，大力推进农业农村改革，创新集体土地合作经营、资产资源整合、城乡融合发展，探索科学、高效、可持续的农业现代化发展道路，打造出中国现代农业的“长沙样本”。
目前，长沙现代农业综合配套改革试验区申报国家农村改革试验区工作方案已获湖南省政府审核批复，由湖南省农委推荐报国家农业部待批。
改革经验之一：以“土地合作”创新农业生产组织机制
转变农业发展模式，突出“活”字。
“三亩地，一头牛，老婆孩子热炕头。”土地历来是农民的“命根子”。然而，农村土地细碎化是制约农业现代化的最大挑战。那么，如何让农民放心地交出手中的土地呢？
“试验区重点以农村体制改革为突破口，深入开展土地确权颁证，将制度创新作为各项改革的基石，以土地合作和‘三权分置’创新农业生产组织机制，推动农业的适度规模经营。”长沙现代农业综合配套改革试验区管委会副主任叶剑楠在接受中国经济时报记者采访时介绍说。
2015年，试验区首选茶亭镇大龙村开展试点工作，对集体土地确实权、颁铁证，让农民吃下“定心丸”。通过创新总结“六步工作法”，即：宣传培训—方案制定—土地测量—权属确定—合同签订—依法颁证，对全村耕地逐户摸排实测、勘界绘图，经户主签字按印确认，形成1∶2000的整村耕地分布图、地形图和各组耕地鱼鳞图存档备查，全面完成全村3560亩耕地集体所有权和农户承包权确定工作。
农民手中握有耕地承包权证书，村委会存有土地所有权证书和整村按组分户耕地鱼鳞图，村民对流转土地的顾虑烟消云散，以往农民心中的“田埂”也得以轻易打破。土地确权颁证不仅增加了耕地面积，也为现代农业产业化、规模化、机械化发展提供了契机。
目前，试验区已完成大龙、东城、苏蓼等3个村（社区）14197亩确权任务，试验区农村集体土地确权工作正按计划有序推进。确实权的新举措，得到群众认可支持，为试验区系统性开展改革奠定了坚实基础。
一块块土地确定了，试验区顺势而为，开展农村集体土地“三权分置”改革，按照“一村一社”的要求，成立村级土地专业合作社。规范内部管理，健全分配机制，实现土地合作社健康发展和全覆盖。鼓励土地专业合作社逐步探索合作经营、直接经营、委托经营、流转经营等，拓宽土地收益来源，扩大引领示范效应。
2015年，大龙村在完成确权颁证基础上，率先成立了共赢土地专业合作社，拟定通过了合作社章程，选定了理事会、理事长和监事会、监事长，鼓励村民自愿将承包地经营权加入合作社。按照村民自发、自愿、自主的“三自”原则，合作社按章程开展产业引导和土地合作经营，确保耕种自有承包地的农民由“多丘小块”变“一丘大块”，需要租赁多人耕地进行适度规模经营的村民由分散作业变成了成块经营，这降低了生产成本，提高了种植效率，盘活了土地资源。到如今，大龙村已完成91%的承包地经营权入社工作。
目前，试验区范围内已成立10家土地专业合作社，农村集体土地经营权入社率达74%，规模流转率超过80%，为农业机械化作业、规模化经营和产业化发展奠定了坚实的基础。
有了田地，现代农业产业项目手到擒来。位居垸中心的协鑫新能源渔光互补项目，“上可发电、下可养鱼”，将清洁能源与现代渔业相结合，实现土地资源综合利用，项目总投资近1.6亿元，年产值有望突破4000万元；白泥湖千亩核心鲌鱼养殖基地，发展“低碳高效循环流水养鱼”技术，养殖效益显著提高，成功打入香港市场；创鸿、亮派、湘楚汇等企业通过“农业企业+村级土地专业合作社+农户”模式开展土地合作经营，带动农户将承包地入社参股产业项目，通过租金保底、入股分红、用工优先等方式，实现土地租金每亩增长约400元，土地年产值每亩增长3000—6000元。
改革经验之二：以“带地入建”创新城乡融合发展机制
改善农村人居环境，突出“优”字。
“‘带地入建’是我们试验区的一个创新点，在土地合作的平台上，按照统一规划，通过合作社与合作社之间土地权属互换，引导农民集中居住，同时便于集中配置公共服务设施，从而彻底改善农村人居环境。”叶剑楠向记者介绍。
为解决农村居住散乱与耕地占用矛盾，试验区创新建立宅基地“带地入建”指标制度，按自愿有偿、等价交换原则开展集中居住区宅基地权属兑换，即集居户将自身耕地经营权（或原宅基地使用权）加入原所在村村级土地合作社，通过试验区内村级土地合作社之间互换，兑换成集中居住区所在村村级土地合作社的宅基地使用权。集中居住区所在组或农村居民通过土地股份合作社享受集居户原所在区域的耕地经营权收益，从而实现跨村建房，引导农村居民由垸区向丘区有序集中，解决农村居住散乱问题与耕地占用矛盾。
试验区深入调查苏蓼垸内农民建房需求，并测算农民集中居住建设用地增减挂钩数据，着重归集建设用地指标，统筹调整试验区范围内用地规划，按照一户一基原则实施宅基地精准布点，集中居住有序推进。集中居住项目以解决新增建房需求为主，以拆并原有房屋为辅，待条件成熟后整体向聚居区集中，以最大化节约土地资源。
集中居住区采用整体由垸区向丘区集中方式，按照集中居住区新增集体建设用地红线坐标，调整上述区域空坪隙地的土地利用性质；核减退出和整治区域的原宅基地土地利用性质，实行“集体建设用地、耕地”两项指标“增减挂钩”平衡。通过“增减挂钩”“带地入建”等创新机制，引导试验区内农村居民实现村内协调、跨村集中、节约用地、人居环境改善的目的。
目前，集中居住区试点项目“静慎家园”，规划面积300.3亩，190户，计划分三期，三年完成建设。目前，3栋装配式样板住宅建设已完成，一期工程48户申请对象中，已有19户按照“带地入建”方案完成建房手续，建成后最多可节约38%的占地面积。
同时，试验区以党建带群建，加强农村社会基层治理，以乡贤文化建设为推手，助推农村社会风气转变。美化人居环境，优化公共服务，净化社会风气，“共谋、共建、共治、共享”美丽新农村。
改革经验之三：以“资金整合”创新财政支农投入机制
提升农村基础设施配套水平，突出“统”字。
“我们试验区通过‘资金整合’创新财政支农投入机制，主要是统筹相关职能部门的项目铺排资金，按照‘两统两不变’的原则（统一目标、统一规划、投资主体不变、资金渠道不变），来最大程度保证工作积极性。”叶剑楠说。
2014年至2015年，试验区开展涉农资金整合试点；2016年拓宽涉农资金整合领域，推动苏蓼垸农业公园建设；2017年建立涉农资金整合长效工作机制。
编制核心区苏蓼垸现代农业公园总体规划，按照“两统两不变”的原则，建立涉农资金多途径投入、集中区域使用新机制，将有限财力统筹集中使用，达到“打造一块、提升一片”的目标，共统筹整合涉农资金1.7亿元，实施高标准农田建设、中直渠改造、黄龙河大道建设等项目。其中，高标准农田改造投入4200万元，覆盖2000余亩，建成后辐射周边10650亩农田。苏蓼垸已基本形成五纵十二横水系网络、一纵二横路网格局，实现了“田成方、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的目标，形成各级涉农资金多途径争取、集中区域使用、区域配套整片全面提升的生动局面，根本性转变了区域农业生产条件，高标准提升了基础设施配套水平，彻底扭转了区域农业生产条件的落后局面，为农业农村发展奠定了坚实基础。
同时，试验区采取“统规统建”模式，统筹集中居住区的基础设施和公共服务配套建设，打造集居区“1+18”公共基础设施配套体系。“1”指一个集中居住点，“18”包括道路交通，基础设施（电力、给水、排水、环卫），光纤，村综合便民服务中心，社区警务室，幼儿园，民俗活动点，卫生服务站，全民健身广场，农资放心店，水、电、气等代收代缴网点，小区物管、电子监控系统等18项公共服务配套设施。
遵循“生态化、庭院式、农家型”建设理念，以“小规模、组团式、微田园”方式建设，用项目统筹方式解决基础设施配套问题，统筹市区职能部门项目资金集中投入，通过优厚的政策、完善的配套、优美的环境引导农民入驻，用统规统建或统规代建方式组织建设，彻底改变农村土地资源粗放使用和农民分散居住的格局。
改革经验之四：以财政资金“拨改投”探索涉农产业扶持机制
推动农业产业发展，突出“新”字。
“以前，我们将个人产业扶持资金直接补助到农业企业中，不管其后期经济效益，这样看不到企业的成长性，效果也不好。所以，我们改变思路，创新从直接拨款扶持改为入股投资的涉农产业扶持机制，我们重点扶持几个企业，通过入股直接参与公司经营、监管公司经营，来规范其生产经营，尽快形成品牌、形成规模、形成帮扶带领效益。”叶剑楠介绍说。
试验区探索财政资金由拨款扶持变为股份投资，以“政府引导、市场化运作、专业管理、产业示范”的创新模式，建立整套运行机制。通过股权、债权投入企业改造提升，形成政府产业扶持资金“投入—运营—退出—再投入”的良性循环，实现产业发展和财政资金循环高效利用。一是积极参与市农委牵头的长沙市现代农业创新发展投资基金（以下简称创发基金）。二是主动试点在望城整合农口线产业扶持类资金，设立现代农业创业投资基金（以下简称创投基金）。通过两只基金的运作，充分发挥国家和地方财政资金的政策优势、资源优势和产业引导作用。
2016年探索市级财政资金“拨改投”；2017年整合农口线产业扶持类资金设立首只创投基金和创发基金。目前，市级创新投资基金正在抓紧合作洽谈，区级创业基金正在加快筹建。
创投基金于2017年整合政府部分涉农产业扶持类资金5000万元设立，定位于初创期、早中期创新型农业企业的创业投资，已建立财政资金有偿使用机制，即“拨改投”的财政资金运行机制。以政府引导、市场化运作、专业管理的创新模式，带动试验区初创期、早中期农业企业加速发展，共同推动试验区现代农业转型升级。创投基金为私募股权投资基金，总规模人民币1亿元，首期实缴出资比例50%。
通过创投基金的前期投入、专业管理和示范效应，拓宽初创期农业企业的融资渠道，支持试验区特色产业发展、农业龙头企业培育，试验区实现了农业的集约化、规模化发展，为区域性农业企业走向全国和主流资本市场夯实基础。
创发基金定位于上市前基金（Pr
eipo）股权投资，深入挖掘农业产业投资价值，带动和引导社会资本投向“三农”，推进农业企业转型创新发展，提升长沙市农业产业化水平。基金由市农委联合湖南湘江城乡融合投资控股有限公司（以下简称湘江融合）、长沙高新技术创业投资管理有限公司（以下简称长沙高创投）发起设立，规模10亿元。由湘江融合、长沙高创投及核心管理团队共同组建一家管理公司作为基金管理机构，负责基金的管理运作。
基金主要投资方向为现代农业及涉农领域各发展阶段的企业，重点投向长沙市财务制度健全、主营业务突出、盈利能力较强、增长速度较快的创新型农业企业。
推进“三大工程”，实现“三大转变”：打造国家级现代农业综合配套改革试验区
试验区成立三年来，深入推进了“三大工程”（农村产权确认工程、基础设施提升工程、人居环境改善工程），逐步实现了“三大转变”（农业生产方式、资金投入方式、农民生活方式转变）。基本形成适合我国南方农业发展的综合配套改革模式，即以“三权分置”改革引导土地合作经营和农业适度规模经营，以“带地入建”引导农民集中居住和农村人居环境改善，以涉农资金整合引导政府投入增效和区域农业发展配套完善，以财政资金拨改投引导产业扶持长效稳定和一、二、三产业融合发展。让试验区内农民更有朝气，农村更有魅力，农业更有活力。
展望未来，望城区政府副区长易文龙说，试验区将紧扣市第十三次党代会提出的“深入探索实践，打造国家级现代农业综合配套改革试验区”工作目标，以改革创新为根本动力，全面推进农业生产、农村生态、农民生活现代化，努力将试验区打造成制度创新试验区、都市农业样板区、城乡融合发展示范区，最终打造中国现代农业的“长沙样板”，并着力做好“四篇文章”。
一是全力完成国家农村改革试验区试验任务，为全国深化农村改革提供可推广复制的改革经验。加大改革力度，高质量完成试验任务，提炼改革经验。包括推进农村产权制度改革、建立和规范村级土地合作管理机制、创新土地合作经营农业生产组织方式、构建综合性社会化现代农业服务体系、探索农村新型社区基层治理工作机制。
二是全面深化农业综合配套改革，凝练适合我国南方地区的农业改革模式。一方面总结改革试点经验，完善“1+3+3”现代农业综合配套改革模式，即坚持以推进农业供给侧结构性改革为主线，完善农村土地产权制度为基础，创新农业生产组织机制、财政支农投入机制、城乡融合发展机制，努力实现农业转型发展方式、政府财政投入方式、农村居民生活方式三大转变。另一方面深化改革试点工作，深入开展八大改革。在继续深化农村集体土地“三权分置”、涉农资金整合、引导农民集中居住等改革基础上，深入探索财政资金“拨改投”、农村产权制度改革、农业综合性社会化服务体系构建、土地合作经营农业生产组织方式创新、农村社会基层治理创新等多项改革。
三是加快农业转型创新发展，打造望城农业品牌。紧扣都市消费需求，发展都市现代农业，开发以湘江古镇群、千龙湖等为示范的休闲农业精品旅游路线。依托现代农业综合服务平台，促进农业全产业链发展。重点建设白泥湖、八百里、乡里里手等工业化养殖基地，做大望城“一条鱼”水产养殖品牌。
四是以田园综合体为目标，集中连片打造苏蓼垸美丽乡村示范区。以苏蓼垸现代农业公园规划为引领，开展集中连片建设，打造宜居、宜业、宜游的最美乡村，通过三年时间，最终建成集现代农业、休闲旅游、田园社区为一体的田园综合体。
农业创新前景可期、农村创业大有可为、农民福祉稳定保障。在长沙现代农业综合配套改革试验区这块“试验田”上，以现代农业综合配套改革为基础的发展之路已经破茧，必将化蝶谱写中国现代农业“长沙样本”的新篇章。